Hintergrund: Fragen und Antworten zur Reform des EU-Emissionshandels

Die EU will den Emissionshandel reformieren. Im Mittelpunkt: Wie man trotz strengerer Regeln die europäische Wettbewerbsfähigkeit aufrecht halten kann

Die EU-Kommission will am Freitag eine Reform des Emissionshandelssystems vorschlagen. Der sogenannte ETS1-Handel ist das zentrale Instrument der Europäischen Union im Kampf gegen den Klimawandel. Im Kern bedeutet es: Wer klimaschädliches Kohlendioxid ausstößt, muss dafür einen Preis zahlen.

Diese Kosten sollen ein Anreiz sein, auf klimafreundlichere oder sogar CO2-freie Techniken umzustellen. Das betrifft Kraftwerke, Industriebetriebe, Fluggesellschaften und Reedereien in der EU und in den genannten Nicht-EU-Mitgliedern. Nachfolgend die wichtigsten Fragen und Antworten dazu.

Was ist der EU-Emissionshandel?

Der Emissionshandel (Emissions Trading System – ETS) ist das wichtigste Instrument zur Reduzierung von Treibhausgas-Emissionen. Seit 2005 müssen Industriebetriebe und Kraftwerke für jede Tonne CO2, die sie ausstoßen, ein Zertifikat vorweisen, das sie kostenlos zugewiesen bekommen oder kaufen müssen.

Dies schafft einen finanziellen Anreiz, in sauberere Technologien zu investieren. Das Gleiche gilt für Emissionen aus dem innereuropäischen Flug- und Schiffsverkehr sowie für 50 Prozent der Emissionen aus internationalen Schiffsreisen zu oder von einem EU-Hafen.

Wo gilt das System?

Das System greift in allen 27 EU-Staaten sowie für die Nicht-EU-Mitglieder Island, Liechtenstein und Norwegen. Zudem ist es mit dem Schweizer ETS verknüpft.

Großbritannien ist mit dem EU-Austritt ausgeschieden. Beide Seiten verhandeln aber über eine Verknüpfung des britischen mit dem EU-ETS. Auch Länder wie China und Südkorea haben einen CO2-Preis. Aber in der EU sind die Vorgaben am strengsten und am teuersten.

Wie funktioniert es?

Unternehmen müssen jedes Jahr genügend CO2-Zertifikate vorweisen, um ihre Emissionen abzudecken. Das ETS begrenzt die Menge der jährlich auf den Markt gebrachten Zertifikate, um sicherzustellen, dass die Emissionen schrittweise sinken.

Die Zertifikate werden an Energiebörsen gehandelt. Emissionsarme Firmen können dort überschüssige Zertifikate verkaufen, während große Emittenten bei Bedarf zusätzliche kaufen können.

Jährlich werden etwa 57 Prozent der ETS-Zertifikate verkauft. Der Rest wird kostenlos an die Industrie abgegeben. Dies soll deren Kosten senken und die Wettbewerbsfähigkeit gegenüber Firmen im Ausland sichern, die keine CO2-Abgaben zahlen.

Die EU kontrolliert den Preis für CO2-Zertifikate nicht. Er liegt derzeit bei rund 80 Euro pro Tonne. Das System verfügt aber über eine „Marktstabilitätsreserve“. Diese kann Zertifikate hinzufügen oder entziehen, wenn das Angebot stark schwankt. Dies kann dazu beitragen, Preisschwankungen zu kontrollieren.

Zeigt das ETS Wirkung?

Die CO2-Emissionen in den vom ETS1 erfassten Sektoren haben sich seit 2005 halbiert. Die meisten dieser Emissionssenkungen entfielen auf den Energiesektor. Hier hat der CO2-Preis dazu beigetragen, den Betrieb von Anlagen für erneuerbare Energien und von Gaskraftwerken rentabler zu machen als den von Kohlekraftwerken.

Die Emissionen der Schwerindustrie gingen bis in die 2020er-Jahre jedoch kaum zurück. Einige Unternehmen beklagen, dass die seither verzeichneten Rückgänge eher auf Werksschließungen und Deindustrialisierung zurückzuführen seien. Als Gründe dafür nennen sie die hohen Energiepreise in Europa und die schwache Nachfrage, nicht die Förderung der Dekarbonisierung durch das ETS.

Warum wird das ETS reformiert?

Es ist derzeit darauf ausgelegt, das EU-Klimaziel für 2030 zu erreichen. Ohne eine Anpassung würden die CO2-Zertifikate im Jahr 2039 auslaufen. Das muss geändert werden, weil viele Industrie-Bereiche bis dahin noch keine Nullemissionen erreicht haben werden.

Die Reform will das System über die 2030er-Jahre hinaus verlängern und an das 2040er-Ziel der EU angleichen. Dieses sieht vor, die Netto-Emissionen bis 2040 um 90 Prozent im Vergleich zu 1990 zu senken. Dies wurde voriges Jahr vereinbart.

Die Reform findet allerdings inmitten einer politischen Gegenreaktion auf die grüne Agenda Europas statt. Kritiker wie Italien und Polen argumentieren, dass diese die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie untergräbt.

Eine zentrale Frage ist, ob die anstehende Reform das ETS schwächen wird. Dies wäre dann eine Reaktion auf die Kritik einiger Regierungen und Unternehmen, dass das System Europa auf den Weltmärkten benachteilige.

Was steht auf dem Spiel?

Es geht um Hunderte Milliarden Euro und die Klimaziele der EU. Das ETS deckt etwa 40 Prozent aller EU-Emissionen ab. Ohne das System wird die EU ihre Ziele zur Emissionsreduzierung verfehlen.

Seit 2013 hat das ETS Einnahmen in Höhe von 260 Mrd. Euro erbracht. Etwa 75 bis 80 Prozent dieses Geldes fließen in die nationalen Haushalte der EU-Länder, der Rest in EU-Fonds zur Finanzierung von Investitionen in saubere Energien.

Brüssel plant strengere Regeln für die Verwendung der ETS-Einnahmen – ein Schritt, der auf den Widerstand der nationalen Regierungen stoßen dürfte.

Seit seiner Einführung hat die EU zudem kostenlose CO2-Zertifikate im Wert von 250 Mrd. Euro an die Industrie vergeben. Die Reform wird darüber entscheiden, wie lange dies noch der Fall sein wird.

Wer will was?

Unternehmen wie der deutsche Chemiekonzern BASF fordern, den Kostenanstieg im ETS zu stoppen und die kostenlosen Zertifikate für die Industrie beizubehalten. Andere, wie der schwedische Stahlhersteller SSAB und der deutsche Zementkonzern Heidelberg Materials, haben stark in CO2-reduzierende Technologien investiert.

Sie wünschen sich einen hohen ETS-Preis, um diesen Investitionen einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. Denn ihre hohen Ausgaben in klimafreundliche Produktion rechnen sich nur, wenn die Verursacher von Treibhausgasen höhere Preise zahlen.

Die Regierungen sind ähnlich gespalten. Italien und Polen wollen das ETS schwächen, während Schweden und Dänemark auf dessen Beibehaltung drängen. In Deutschland hat Saarlands Ministerpräsidentin Anke Rehlinger (SPD) Kanzler Friedrich Merz (CDU) davor gewarnt, den klimafreundlichen Umbau der deutschen Stahlindustrie durch eine ETS-Abschwächung zu gefährden.

Welche Vorschläge werden erwartet?

Im Kern dürfte die EU-Kommission eine Verlängerung des Systems bis in die 2040er-Jahre vorschlagen, um es flexibler zu gestalten. Erwartet wird zudem, dass die Industrie mehr kostenlose CO2-Zertifikate erhält. Dies soll aber an Investitionen in die Dekarbonisierung geknüpft werden.

Ferner könnte die jährliche verbindliche Minderungsrate für Emissionen gesenkt werden. Auch Industrien, die unter den CO2-Grenzausgleich fallen, sollen womöglich länger als bis 2034 Gratis-Zertifikate bekommen.

Im Gegenzug will die Kommission die EU-Staaten wohl verpflichten, einen größeren Teil ihrer Einnahmen in die betroffenen Industriebereiche zu investieren. Allein durch eine schnell umzusetzende Regeländerung könnten Unternehmen zusätzliche Gratis-Zertifikate im Wert von rund sechs Milliarden Euro erhalten.

Wie geht es weiter?

Nach dem Vorschlag der Kommission am Freitag werden die EU-Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament eigene Änderungen vorschlagen und die endgültigen Regeln aushandeln. Dieser Prozess kann ein Jahr dauern.

Es wird erwartet, dass die Kommission Teile ihres Vorschlags beschleunigt, damit sie noch in diesem Jahr verabschiedet werden können. Dazu gehören Regeln, um die Anzahl der kostenlosen Zertifikate zu erhöhen, die die Industrie ab diesem Jahr erhält.

Was bringen die ETS-Einnahmen Deutschland?

Die Einnahmen aus der Versteigerung der ETS1-Zertifikate fließen bisher in den Klima- und Transformationsfonds (KTF). Dort finanzieren sie unter anderem die Umstellung auf klimafreundliche Heizungen, Industriedekarbonisierung und Entlastungen bei den Stromkosten.

Künftig sollen die Einnahmen aber auch dazu beitragen, Finanzierungslücken im Kernhaushalt zu schließen. Für 2027 rechnet die Bundesregierung insgesamt mit rund 5,2 Mrd. Euro aus dem ETS1: Etwa 2,5 Mrd. Euro sollen im KTF verbleiben, während 2,7 Mrd. Euro erstmals direkt in den Bundeshaushalt umgeleitet werden.

Die Bundesregierung rechtfertigt dies damit, dass auch aus dem Kernhaushalt klimapolitische Ausgaben finanziert würden. Dazu zählt sie etwa die Förderung des Ökostroms, wofür 2027 etwa 16 Mrd. Euro aus dem Bundeshaushalt veranschlagt werden.

Was unterscheidet das EU-ETS vom deutschen CO2-Preis?

Nicht zu verwechseln ist das EU-ETS1 mit der deutschen CO2-Bepreisung für Wärme und Verkehr. Während das ETS1 vor allem Kraftwerke, Industrie, Luftverkehr und Schifffahrt erfasst, gilt der nationale Emissionshandel insbesondere für Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas.

Verpflichtet sind dabei die Unternehmen, die diese Brennstoffe in Verkehr bringen. Sie geben die Kosten meist an Verbraucher weiter. Der Preis wird gesetzlich festgelegt.

Für 2026 liegt der Preiskorridor bei 55 bis 65 Euro pro Tonne CO2. Das soll auch 2027 so bleiben. Ab 2028 soll das nationale System durch den neuen europäischen Emissionshandel ETS2 abgelöst werden.

Wo kommt der CO2-Grenzausgleich ins Spiel?

Der CO2-Grenzausgleich (CBAM) soll Importe bestimmter Waren mit einem CO2-Preis belegen, wenn bei ihrer Herstellung im Ausland geringere oder keine vergleichbaren Klimakosten angefallen sind. So soll verhindert werden, dass europäische Hersteller durch den ETS1 benachteiligt werden.

Er gilt zunächst für Stahl, Zement, Aluminium, Düngemittel, Wasserstoff und Strom. 2027 müssen Importeure erstmals Zertifikate für Einfuhren des Jahres 2026 abgeben. Zugleich sollen die kostenlosen ETS1-Zertifikate schrittweise abgebaut werden.

Die ETS1-Reform berührt daher auch die Frage, wie schnell die kostenlosen ETS1-Zertifikate auslaufen können, solange der CBAM noch Lücken hat. Industrie und mehrere Mitgliedstaaten drängen deshalb auf längere oder flexiblere ETS1-Gratiszuteilungen, möglichst gekoppelt an Investitionen in klimafreundliche Technologien.

Der größte Schwachpunkt des CBAM ist aus Sicht der Industrie das Exportgeschäft: Während Importe durch den Grenzausgleich belastet werden, gibt es für Exporte keinen vergleichbaren Ausgleich. Europäische Hersteller müssen daher trotz kostenloser ETS-Zuteilungen einen Teil ihrer CO2-Kosten auf Auslandsmärkten selbst tragen.