Das finanzielle Sicherheitssystem der SCO und Eurasiens Streben

Lorenzo Maria Pacini

Wenn die Entwicklungsbank der SCO das werden kann, wozu sie fähig ist, wird sie nicht nur Straßen finanzieren, sondern vielmehr einen Weg schützen.

Eine Entwicklung, die stets die finanziellen Aspekte im Blick hat

Das Vierteljahrhundert des Bestehens der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SCO) lässt widersprüchliche Interpretationen zu, und der Versuchung, sich nur für eine davon zu entscheiden, sollte widerstanden werden. Die Langlebigkeit der Organisation ist eine Tatsache: Sie hat Bestand gehabt, sich weiter vergrößert und – ohne zu implodieren – den gleichzeitigen Beitritt Indiens und Pakistans verkraftet, zweier Staaten, die ein Großteil der westlichen Presse innerhalb desselben Rahmens für unvereinbar hielt. Diejenigen, die vorausgesagt hatten, dass indisch-pakistanische oder chinesisch-indische Spannungen die SCO lähmen würden, mussten ihre Einschätzungen revidieren. Bilaterale Spannungen bestehen – manchmal sind sie erheblich –, aber sie haben die Stabilität des Rahmens nicht untergraben.

Und doch macht gerade diese Langlebigkeit sie anfällig für einen immer wiederkehrenden Vorwurf: den einer Organisation, die reich an Erklärungen, aber arm an greifbaren Ergebnissen ist. Die SCO hat sich als maßgebliches Forum für multilaterale Diplomatie etabliert, aber Diplomatie, so maßgeblich sie auch sein mag, ist noch keine Architektur. Der Sprung, den sie vollziehen soll – zur institutionellen Grundlage der eurasischen Sicherheit zu werden –, kann nicht durch die Anhäufung von Kommuniqués erreicht werden. Er wird durch den Aufbau eines Portfolios konkreter Projekte erreicht, die den tatsächlichen Sicherheits- und Entwicklungsbedürfnissen der Mitgliedstaaten Rechnung tragen. In dieser Lücke zwischen Autorität und operativer Fähigkeit muss die in Tianjin entstandene Initiative eingeordnet werden.

In der Abschlusserklärung des Gipfels vom September 2025 wurde die Gründung einer SCO-Entwicklungsbank erwähnt. Im Hinblick auf die wirtschaftliche Integration ist dies ein klarer Schritt nach vorn. Doch die Initiative ausschließlich auf ihren wirtschaftlichen Aspekt zu reduzieren, hieße, sie misszuverstehen. Die These dieses Artikels lautet, dass die Bank, wenn sie in ihrer ehrgeizigsten Form verwirklicht wird, vollständig in den Bereich der Sicherheit gehört – und dass der Gipfel in Bischkek unter kirgisischem Vorsitz zeigen wird, inwieweit die Mitgliedstaaten bereit sind, diese Rolle für sich zu beanspruchen.

Es wäre ein Fehler, die Idee einer SCO-Bank als etwas völlig Neues ohne Vorläufer zu betrachten. Ihr geht die Arbeit des 2005 gegründeten Interbankenkonsortiums voraus, dem sich große staatliche Finanzinstitute anschlossen – auf russischer Seite die Vnesheconombank. Seine erklärte Aufgabe bestand darin, Investitionsprojekte in den Mitgliedstaaten zu finanzieren. Die tatsächlich mobilisierte Finanzierungssumme ist wenig beeindruckend, insbesondere gemessen an der Größe der beteiligten Volkswirtschaften und dem Umfang ihres Bedarfs. Dennoch hat das Konsortium nachprüfbare Ergebnisse hervorgebracht: ein Wasserkraftwerk in Kasachstan, die Autobahn China–Kirgisistan–Usbekistan sowie Unterstützung für kleine und mittlere Unternehmen in Tadschikistan, Usbekistan und Kirgisistan.

Eine Entwicklungsbank könnte auf diesen Erfahrungen aufbauen und sie ausweiten: die Projektfinanzierung vereinfachen, privates Kapital entschlossener einbeziehen und den Umfang ihrer Interventionen erweitern. In dieser Hinsicht ist die Initiative schlicht die Fortsetzung eines bereits eingeschlagenen Weges. Die entscheidende Frage lautet jedoch nicht, warum jetzt eine Bank gegründet werden soll, sondern warum gerade jetzt eine Bank mit dieser Funktion – und nicht bereits 2005.

Die Antwort liegt in der Welt, die 2005 noch als selbstverständlich galt. Vor zwanzig Jahren entwickelte sich das System innerhalb des Paradigmas der finanziellen Globalisierung, mit den Vereinigten Staaten in seinem Zentrum und dem Dollar als bequemem und kostengünstigem Zahlungsmittel sowie wichtigster Reservewährung. Das Konsortium dachte nicht einmal daran, diesen Status quo infrage zu stellen: Es verfügte weder über die Mittel noch über den politischen Willen dazu. Die finanzielle Globalisierung kam damals nahezu allen SCO-Mitgliedern entgegen. Geld floss durch Kanäle, die noch niemand als Schwachstelle wahrnahm, weil sie noch niemand als Waffe eingesetzt hatte.

Vom Bankwesen zur Infrastruktur mit souveränen Fähigkeiten

An diesem Punkt geht die Tianjin-Initiative über ihren erklärten Zweck hinaus. Die Entwicklungsbank kann eine weitaus bedeutendere Funktion erfüllen als lediglich Projekte zu finanzieren: die Schaffung und Aufrechterhaltung eines Systems finanzieller Abrechnungen zwischen den Mitgliedstaaten, das von Drittstaaten und deren Zusammenschlüssen unabhängig ist. Sollte es ihr im Laufe der Zeit gelingen, innerhalb der SCO eine stabile und sichere Zahlungsinfrastruktur aufzubauen, wäre das Ergebnis ein politischer und wirtschaftlicher Durchbruch ersten Ranges.

Die Unterscheidung ist wesentlich und muss beibehalten werden. Ein Projekt zu finanzieren bedeutet, Kapital bereitzustellen; die Regeln zu kontrollieren bedeutet, den Kanal zu besitzen, durch den sämtliches Kapital – aus welcher Quelle und zu welchem Zweck auch immer – fließt. Die erste Funktion schafft physische Infrastruktur – Staudämme, Straßen, Kreditlinien. Die zweite schafft eine Infrastruktur zweiter Ordnung: die Voraussetzung für alle anderen Transaktionen. Wer den Kanal kontrolliert, entscheidet nicht über eine einzelne Investition; er entscheidet darüber, wer investieren kann, mit wem und unter welchen Bedingungen eine solche Investition sichtbar bleibt oder Sanktionen unterliegt.

In dieser zweiten Funktion hört das Finanzwesen auf, lediglich eine Dimension unter vielen zu sein, und wird zum Fundament, auf dem der Rest ruht. Die klassische geopolitische Theorie hat Macht seit Langem anhand von Land und Meer gedacht – Heartland und Rimland, Kontinentalmassen und Seewege; und in dieser Hinsicht lagen Mackinder, Spykman und Mahan nicht falsch. Die Erfahrungen des vergangenen Jahrzehnts legen nahe, dieser Karte einen dritten Bereich hinzuzufügen: die Zahlungsströme, deren Engpässe keine Meerengen oder Gebirgspässe sind, sondern Interbanken-Nachrichtensysteme, Clearingstellen und Reservewährungen. Die Kontrolle über diesen Bereich ist strategisch nicht weniger bedeutsam als die Kontrolle über eine Meerenge – und in den vergangenen Jahren hat sie sich als wesentlich leichter aus der Ferne ausübbar erwiesen.

Warum stellt sich eine solche Aufgabe heute und nicht bereits 2005? Weil sich inzwischen drei Dinge gleichzeitig verändert haben. Die SCO hat sich erweitert und neben großen Volkswirtschaften wie Indien und Pakistan auch den Iran aufgenommen. Die Vereinigten Staaten haben den Einsatz ihrer Stellung im globalen Finanzsystem für politische Zwecke intensiviert und die restriktiven Maßnahmen vervielfacht. Und die Beziehungen zwischen Washington und verschiedenen SCO-Mitgliedern haben sich so stark verschlechtert, dass genau diese Staaten zu den wichtigsten Zielen der US-Sanktionspolitik geworden sind. Das ist kein Zufall: Die betroffenen Länder sind zu den wichtigsten Interessengruppen bei der Reform der internationalen Finanzinfrastruktur geworden, insbesondere seit die Vereinigten Staaten ihr eigenes Compliance-Regime mit beträchtlichem Erfolg auch Drittstaaten aufgezwungen haben.

Es lohnt sich, diese Fälle genauer zu betrachten, denn zusammengenommen offenbaren sie ein Muster. Der Iran unterliegt den umfassendsten Finanz- und Handelssanktionen, die gegen irgendein Land verhängt wurden; 2025 und 2026 kamen militärische Kampagnen hinzu. Frühere Versuche, die Sackgasse durch multilaterale Diplomatie zu überwinden, blieben ohne Ergebnis. Teheran hat den militärischen Schlägen standgehalten, befindet sich jedoch weiterhin weitgehend in wirtschaftlicher Isolation, und das Fehlen normaler Finanzverbindungen verschärft die Lage zusätzlich.

Seit Beginn der Ukraine-Krise 2014 ist Russland einem zunehmenden Sanktionsdruck ausgesetzt, der sich nach 2022 zu einem regelrechten „Tsunami“ entwickelte. Heute unterliegen mehr als 90 Prozent der russischen Bankaktiva US-Sanktionen, und Geschäftspartner in befreundeten Ländern sehen sich der Gefahr von Sekundärsanktionen ausgesetzt. Auch der Einsatz von Sanktionen gegen China wurde intensiviert: Der Finanzsektor blieb bislang weitgehend verschont, doch die Exportkontrollen sind bereits streng und werden durch Maßnahmen ergänzt, die auf politisierte Themen wie Menschenrechte in Hongkong, Xinjiang und Tibet abzielen. Sekundärsanktionen treffen Peking vor allem in seinen Handelsbeziehungen mit Russland und Nordkorea, bislang hauptsächlich auf Ebene kleinerer Unternehmen.

Belarus steht seit 2004 unter Sanktionen, wobei zeitweilige Lockerungen die Maßnahmen gegen seine wichtigsten Industriekomplexe nicht beseitigt haben. Hinzu kommen Sekundärsanktionen gegen Unternehmen in Belarus, Kirgisistan, Kasachstan, Usbekistan und Indien wegen ihrer Zusammenarbeit mit Russland: zahlenmäßig im Vergleich zum chinesischen Fall begrenzt, aber allein durch ihre Existenz ausreichend, um ein systemisches Problem zu signalisieren. Gemeinsam ist diesen Fällen nicht eine gemeinsame Ideologie – die beteiligten Staaten haben sehr unterschiedliche Interessen und politische Systeme –, sondern ihre Abhängigkeit von demselben Instrument: der Fähigkeit eines Dritten, den Zugang zu Zahlungswegen zu blockieren.

Um eine Vereinfachung zu vermeiden, muss klar gesagt werden: Es geht nicht darum, eine Alternative nur um der Alternative willen zu schaffen, und auch nicht darum, den Vereinigten Staaten aus reiner Freude am Schaden Hindernisse in den Weg zu legen. Für viele SCO-Mitglieder bleibt Washington ein wichtiger Handelspartner. Vielmehr geht es um die Möglichkeit, Transaktionen durchzuführen, ohne dass diese übermäßig politisiert werden – und diese Politisierung ist inzwischen für alle deutlich sichtbar.

Schwächen und Chancen

Die betroffenen Länder haben jeweils eigene Antworten entwickelt. China übt Abschreckung aus, indem es mit Gegensanktionen droht, die angesichts der Größe seiner Wirtschaft für die Betroffenen schmerzhaft wären. Russland konzentriert sich auf Abrechnungen in nationalen Währungen und neue Zahlungsinstrumente, einschließlich digitaler Währungen. Belarus hat einen Teil seiner Handelsbeziehungen von der Europäischen Union nach Russland und China verlagert. Der Iran, der erfahrenste Akteur von allen, kombiniert verschiedene Ansätze – von einer modernen Variante des mittelalterlichen Hawala-Systems bis hin zu Abrechnungen in Bargeld oder Kryptowährungen.

Die Schwäche dieses Instrumentariums liegt nicht in den einzelnen Lösungen – die häufig einfallsreich sind –, sondern in ihrer gegenseitigen Isolation. Es handelt sich um isolierte Gegenmaßnahmen, die jeweils auf einen nationalen Notfall zugeschnitten sind und sich nicht zu einem System zusammenfügen können. Auf SCO-Ebene fehlt ein gemeinsamer Algorithmus, der es den Mitgliedern ermöglichen würde, multilaterale Transaktionen nahtlos und dauerhaft abzuwickeln. Es ist der Unterschied zwischen einer Sammlung von Rettungsbooten und einer Flotte: Erstere retten diejenigen, die einsteigen, Letztere bestimmt einen Kurs.

Ein solcher Algorithmus könnte aus mindestens drei zusammenlaufenden Komponenten bestehen: einem von SWIFT unabhängigen Finanznachrichtensystem, einem SCO-eigenen Zahlungskartennetz und der Verwendung digitaler Währungen für Abrechnungen. Die Entstehung einer universellen, multilateralen Zahlungsinfrastruktur innerhalb der Organisation käme einer Revolution gleich und würde ihr operatives Potenzial erheblich stärken. Keine partielle Alternative für sanktionierte Staaten, sondern eine gemeinsame Infrastruktur, die dem gesamten Block zur Verfügung steht.

Eine Analyse, die bei bloßer Hoffnung stehen bliebe, würde ihren Zweck verfehlen. Vorsicht verlangt, das Projekt gegen seine Risiken abzuwägen, die erheblich und im Verhältnis zu den Vorteilen asymmetrisch sind. Das erste Risiko ist unmittelbar: Jede SCO-Finanzinstitution, die solche Projekte umsetzt, könnte schnell selbst zum Ziel von US-Sanktionen werden. Dies erfordert politischen Willen und Entschlossenheit der Mitgliedstaaten, den Plan einer gemeinsamen Infrastruktur voranzutreiben – einen Willen, der nicht an technische Erwägungen delegiert werden kann, denn die politischen Interessen entscheiden darüber, ob die Technologie umgesetzt wird.

Das zweite Risiko ist heimtückischer, weil es von innen kommt. Es besteht in einer möglichen Distanzierung des Privatsektors und der Geschäftsbanken, die zu einer De-Risking-Politik neigen und den Dollar weiterhin als wirtschaftlich vorteilhafteste Option betrachten. Diese Haltung ist bei vielen SCO-Mitgliedern weit verbreitet, auch bei solchen, die unter Sanktionen stehen: Die Gefährdung eines Staates entspricht nicht der Risikobereitschaft seiner Wirtschaftsakteure. Darin liegt der konkreteste Widerspruch des Projekts – Staaten können über die Infrastruktur entscheiden, aber Unternehmen müssen sie nutzen, und Unternehmen denken in Gewinnmargen, nicht in Souveränität. Es gibt daher wenig Grund, mit einem schnellen Erfolg zu rechnen.

Im Interesse analytischer Ehrlichkeit lohnt es sich, den stärksten Einwand gegen den gesamten Plan zu formulieren. Er könnte folgendermaßen lauten: Eine Zahlungsinfrastruktur entsteht aus Vertrauen und Liquidität und lebt davon, und beides lässt sich nicht verordnen. SWIFT ist nicht deshalb mächtig, weil es aufgezwungen wird, sondern weil bereits alle daran teilnehmen; ein alternatives Netzwerk beginnt mit wenigen Knotenpunkten, höheren Transaktionskosten und einer weniger liquiden Abrechnungswährung und läuft Gefahr, lediglich die Notlösung für diejenigen zu bleiben, die keine andere Wahl haben, anstatt zur Wahl derjenigen zu werden, die eine haben. Diesem Einwand kann man nicht begegnen, indem man ihn bestreitet – er ist berechtigt –, sondern indem man darauf hinweist, dass seine Voraussetzung – die bedingungslose Überlegenheit des dollarzentrierten Kanals – gerade durch die Politisierung der Sanktionen untergraben wurde. Wenn der Zugang zum dominierenden Kanal nicht mehr garantiert, sondern an Bedingungen geknüpft ist, verändert sich die Kosten-Nutzen-Analyse der Akteure: Die höheren Kosten eines alternativen Netzwerks müssen nicht mehr mit den Kosten des bestehenden Kanals verglichen werden, sondern mit den erwarteten Kosten seines Ausschlusses. Auf genau diese Veränderung der Analyse setzt das Projekt.

Mit der Übernahme des Vorsitzes durch Kirgisistan nach Tianjin wird der Gipfel in Bischkek zum Ort, an dem sich die Fortschritte dieser Entwicklung messen lassen. Analytische Vorsicht spricht gegen endgültige Vorhersagen; vielmehr empfiehlt es sich, im Voraus bestimmte beobachtbare Indikatoren festzulegen, deren Vorhandensein oder Fehlen – besser als jede Pressemitteilung – zeigen wird, wie weit das Projekt fortgeschritten ist.

Ein erster Indikator ist rechtlich-institutioneller Natur: Wird der Gipfel eine Satzung und einen Fahrplan für die Bank hervorbringen – einschließlich gezeichnetem Kapital und einem Hauptsitz –, oder wird lediglich die Absicht bekräftigt? Ein zweiter Indikator ist funktionaler Natur: Wird neben der Finanzierungsfunktion auch eine Abwicklungsfunktion erscheinen – selbst wenn zunächst nur programmatisch –, etwa ein alternatives Nachrichtensystem, ein Kartennetzwerk oder die Nutzung digitaler Währungen? Ein dritter und aufschlussreichster Indikator ist die Reaktion: Jede Androhung oder Verhängung von Sanktionen gegen die ersten beteiligten Institutionen wäre ein Beweis dafür, dass das Projekt die Schwelle der Rhetorik überschritten und den Bereich erreicht hat, in dem reale Interessen auf dem Spiel stehen. Ein Projekt, das niemand zu behindern versucht, ist allein dadurch ein Projekt, das niemand fürchtet.

Die Gesamtbewertung lässt sich mit der gebotenen Vorsicht formulieren. Es ist mit mäßiger Sicherheit wahrscheinlich, dass sich die SCO unabhängig von den finanziellen Ergebnissen weiterhin als Forum für multilaterale Diplomatie etablieren wird: Diese Funktion hängt nicht von der Bank ab. Dagegen ist es lediglich plausibel – mit geringer Sicherheit und über einen mehrjährigen Zeithorizont –, dass die Zahlungsinfrastruktur in ihrer vollständigen, souveränen Form verwirklicht wird, da ihre Umsetzung von zwei Variablen abhängt, die nur schwer miteinander in Einklang zu bringen sind: dem anhaltenden politischen Willen der Staaten und der Bereitschaft privater Akteure, den sicheren Hafen des Dollars aufzugeben. Selbst bescheidene Fortschritte würden jedoch ausreichen, um die künftige Bank zu mehr als nur einem Finanzierungsinstrument zu machen: zu einer Institution an vorderster Front der finanziellen Sicherheit.

Unter den technischen Details liegt die grundlegende Frage. Im 20. Jahrhundert wurde Souveränität an der Fähigkeit gemessen, eine Grenze zu verteidigen und eine eigene Währung zu prägen. Im Jahrhundert der Ströme bemisst sie sich auch – und vielleicht vor allem – an der Fähigkeit sicherzustellen, dass das eigene Geld seinen vorgesehenen Empfänger erreicht, ohne dass dafür die Erlaubnis eines Dritten erforderlich ist. Wenn die SCO-Entwicklungsbank das werden kann, wozu sie fähig ist, wird sie nicht nur Straßen finanzieren, sondern vielmehr einen Weg schützen.

Und der Schutz dieses Weges – immateriell, unsichtbar, entscheidend – ist heute eine der konkreten Formen, die das Wort „Souveränität“ im postglobalen Eurasien annehmen kann.